Depuis les années 1990, la Suède a ouvert les secteurs de la santé et de l’éducation au privé. A Täby, à proximité de Stockholm, près de la moitié des écoles et des maisons de retraite ont été privatisés. Mais le Covid-19 a relancé le débat sur l’importance de l’Etat-providence.
Une quinzaine de landaus trônent devant l’école aux façades en bois rouge. C’est l’heure de la sieste à la Holmgårdens förskola. A l’intérieur, les plus grands terminent leur déjeuner sur une large table carrée, près de la cuisine. Situé dans un quartier pavillonnaire, dans le vieux Täby, la banlieue chic de Stockholm, l’établissement ressemble à n’importe quelle maternelle suédoise, avec ses tapis au sol, ses petits meubles de bois clair et ses salles remplies de jouets et de matériel pédagogique. L’école accueille 72 enfants de 1 à 6 ans, dans quatre classes, chacune comptant trois enseignants.
Comme la plupart des maternelles à Täby, la Holmgården était un établissement public avant d’être privatisée par la majorité municipale de centre droit en 2001. Aujourd’hui, 68 des 71 maternelles de la commune sont privées. Même chose pour la moitié des écoles primaires et des collèges et six des huit lycées de cette localité de 72 000 habitants, à 15 kilomètres au nord de Stockholm, deuxième ville la plus riche de Suède et bastion du parti conservateur.
« Liberté de choisir »
La réduction des dépenses publiques figurait en bonne place sur son programme. Assis dans une des salles de réunion de son hôtel de ville flambant neuf, Erik Andersson n’emploie jamais le terme « privatisation ». Il le trouve « trop dur ». Il lui préfère « valfrihet », « liberté de choisir », en suédois… Apparu au début des années 1990 dans le débat public, le concept s’est imposé pour justifier une des plus importantes transformations de l’Etat-providence suédois : la privatisation d’une partie de son secteur public, financée par le contribuable, au profit de sociétés à capitaux à but lucratif, dont certaines sont même cotées en Bourse.
« La Suède, dans les années 1980, c’était la RDA, avec un passeport. L’État choisissait mon école, mon dentiste… Il n’y avait pas d’alternative, sauf si vous étiez très riches, bien sûr. » Erik Andersson, maire conservateur de Täby
Parmi les 290 communes du royaume, aucune n’est allée aussi loin que Täby. Education, maisons de retraite, aide à domicile et aux personnes handicapées… La municipalité achète 47 % de ces services auprès d’opérateurs privés, contre 16 % en moyenne dans les autres communes. « On ne le fait pas pour être un exemple en Suède, mais parce que nous y croyons », assure Erik Andersson. C’est même la raison pour laquelle l’édile s’est engagé en politique.
Né à Täby, le quadragénaire raconte son adolescence, dans les années 1980, « prisonnier des griffes du socialisme ». La Suède, à l’époque, « c’était la RDA, avec un passeport », lâche-t-il, très sérieux. « J’avais l’impression d’appartenir à l’Etat. Il choisissait mon école, mon dentiste… Il n’y avait pas d’alternative, sauf si vous étiez très riches, bien sûr. »
A 18 ans, il rejoint le parti conservateur : « Je voulais que l’individu puisse décider lui-même de sa vie. » Un an plus tôt, en 1991, alors que la Suède traverse une des plus graves crises économique et financière de son histoire moderne, la droite remporte les élections législatives. Pour la première fois, le gouvernement est dirigé par un conservateur, Carl Bildt, leader du parti depuis 1986. Il ne sera premier ministre que pendant trois ans, mais son gouvernement pose les bases de la privatisation.
Parmi les mesures adoptées, la friskolereform – réforme des écoles libres –, votée en 1992, sera la plus importante. En 1988, la Suède a décentralisé la totalité de son système scolaire : les communes sont désormais responsables du financement de la scolarité, de la maternelle au lycée. A l’époque, les établissements sont encore tous publics, à l’exception de très rares pensionnats, réservés aux plus riches et payés par les familles.
Vent néolibéral
A partir de 1992, n’importe quel acteur privé ayant reçu l’agrément de l’inspection scolaire peut ouvrir une école, dans n’importe quelle commune. Pour permettre aux parents de choisir librement, la réforme institue le financement public des écoles privées. Pour chaque élève du privé, les municipalités doivent financer 85 % de la somme allouée aux écoles publiques. Les parents paient la différence de leur poche.
En 1994, les sociaux-démocrates reviennent au gouvernement. Loin de faire marche arrière, ils vont accomplir, au nom du libre choix et de l’égalité, ce dont le chantre du néolibéralisme, Milton Friedman, rêvait, et qu’aucun autre pays, à part le Chili du dictateur Augusto Pinochet livré aux « Chicago Boys » (des disciples chiliens du Nobel d’économie, formés à l’université de Chicago), n’a osé mettre en place au niveau national.
Soutenus par la droite, ils instituent un « chèque éducation » dont le montant, fixé par la municipalité, est le même pour chaque élève et le suit dans l’école qu’il choisit, privée ou publique. En échange, les établissements privés, désormais entièrement financés par les communes, n’ont plus le droit de demander de participation aux parents. A ce moment-là, rappelle John Lapidus, professeur d’histoire de la pensée économique à l’université de Göteborg, un vent néolibéral souffle sur l’Europe.
Le soutien des syndicats
Même les sociaux-démocrates suédois se laissent tenter. Dans les années 1980, « beaucoup de gens avaient le sentiment que le secteur public était devenu un colosse lourd, gris, à tendance soviétique », qui laissait peu de choix à l’individu. Le concept de valfrihet séduit. « C’est une invention géniale, reconnaît John Lapidus. On aurait très bien pu introduire une liberté, tout en maintenant le monopole public. Mais ceux qui voulaient privatiser se sont emparés du terme et ont mené le débat. L’idée que la concurrence d’acteurs privés serait forcément positive s’est incrustée dans les têtes. »
Même les syndicats soutiennent la réforme. A l’époque, le système scolaire suédois compte pourtant parmi les meilleurs au monde. Mais ils y voient une façon de dépoussiérer l’enseignement, de lui donner un nouveau souffle, grâce à la diversité de l’offre. « Nous pensions qu’elle allait permettre à des parents ou à des enseignants d’ouvrir des écoles dans le cadre de coopératives ou d’associations à but non lucratif et d’y appliquer des pédagogies comme Steiner-Waldorf ou Montessori », explique Svante Tideman, le vice-président de la Fédération nationale des enseignants (Lärarnas Riksförbund).
Immenses groupes scolaires
Trente ans plus tard, le constat est amer. « On a transformé l’école en un marché », constate le syndicaliste, dont l’organisation représente 92 000 enseignants du public et du privé. Aujourd’hui, un jeune Suédois sur cinq fréquente une des 4 000 écoles privées du royaume, dont près des trois quarts sont contrôlées par des sociétés anonymes. Bien que financées par l’argent public, celles-ci sont autorisées à faire des bénéfices et à les distribuer à leurs actionnaires ou à les réinvestir pour financer leur développement.
Lire aussi : Privatisation de l’école, le fiasco suédois, Le Monde diplomatique
Résultat : en quelques décennies, d’immenses groupes scolaires ont fait leur apparition. A eux seuls, les vingt plus gros concentrent aujourd’hui 22 % des élèves du privé. Numéro un : le groupe AcadeMedia, fondé en 1996 et racheté par la société de capital-risque suédoise EQT. Il contrôle aujourd’hui 660 établissements en Suède, en Norvège et en Allemagne, fréquentés par 180 000 élèves, de la maternelle à l’enseignement pour adultes. Premier à avoir été introduit en Bourse, en 2016, AcadeMedia, valorisé à 7,6 milliards de couronnes (plus de 720 millions d’euros), a réalisé un chiffre d’affaires record de 12 milliards de couronnes (plus de 1 milliard d’euros), sur l’année scolaire 2019-2020.
Pour Paula Hammerskog, porte-parole du groupe, c’est une très bonne nouvelle. « Ce n’est pas de l’argent qui disparaît, assure-t-elle. Il est réinvesti dans nos écoles et sert, par exemple, à améliorer les compétences du personnel ou à financer le développement du numérique. » Pour les pourfendeurs de la privatisation, au contraire, le droit de faire des profits constitue, avec la décentralisation, la raison principale pour laquelle, en 2012, les jeunes Suédois ont vu leur classement s’effondrer dans l’enquête internationale Programme international pour le suivi des acquis des élèves (PISA) : ils pointent à la 28e place en mathématiques et à la 27e place en compréhension écrite et sciences (sur les 34 pays membres que compte alors l’OCDE).
« Le système scolaire suédois semble avoir perdu son âme », constatait, en mai 2015, le directeur de l’éducation et des compétences de l’OCDE qui a lancé PISA, l’Allemand Andreas Schleicher. Pour lui, les problèmes sont survenus quand « les écoles ont commencé à rivaliser en offrant à leurs étudiants des bâtiments tout neufs dans des centres commerciaux ou le permis de conduire, au lieu d’un meilleur enseignement ».
Premier arrivé, premier servi
Depuis, le classement des jeunes Suédois est sensiblement remonté. Mais, dans un rapport publié en mars 2019, l’OCDE s’inquiète de ce que « les inégalités entre les élèves et les écoles croissent et que les enfants sont de plus en plus regroupés dans des écoles avec des élèves du même milieu social ». Une « ségrégation » due en partie, selon le rapport, à « la hausse des inégalités de revenus et à l’immigration », mais que le « système scolaire renforce au lieu de contrecarrer ».
« Les sociétés à but lucratif n’ont qu’une façon de gagner de l’argent : attirer les élèves qui coûtent le moins cher et demandent le moins de personnel. » Svante Tindeman, enseignant et syndicaliste
Pointé du doigt, notamment : les « intérêts privés », qui, « dans de nombreux cas, diffèrent des intérêts de toute la société ». Svante Tindeman explique : « Dans le système actuel, qui n’autorise pas à faire payer les parents, les sociétés à but lucratif n’ont qu’une façon de gagner de l’argent : attirer les élèves qui coûtent le moins cher et demandent le moins de personnel. » Elles s’installent donc plutôt en centre-ville ou dans les quartiers privilégiés, ou proposent un cursus qui attire les meilleurs…
En théorie, les écoles ne peuvent pas choisir leurs élèves. Mais les parents le font souvent pour elles grâce au système de file d’attente qui leur permet d’inscrire leur enfant dans certaines écoles dès leur naissance, le premier arrivé étant le premier servi. « Ce sont en général les familles issues de milieux socio-économiques privilégiés qui font ce choix, tandis que les autres se contentent d’envoyer leurs enfants dans l’école municipale la plus proche. Cela accroît la ségrégation sociale », observe Svante Tindeman. Pour les groupes privés, la longueur de la liste d’attente est d’ailleurs devenue un argument marketing.
Dans son dernier rapport financier, rédigé à l’intention de ses investisseurs, le groupe Internationella Engelska Skolan (IES), coté depuis septembre 2016, et numéro deux en Suède avec 28 000 élèves répartis dans 39 établissements, mentionne ainsi que 204 900 enfants patientent sur sa liste d’attente, soit une hausse de 7 % par rapport à 2018. Fondé en 1993 par Barbara Bergström, une enseignante née en Allemagne et élevée aux États-Unis, le groupe IES a installé son siège social à Täby. Pour son maire, Erik Andersson, ce n’est pas un hasard : « Depuis près de trente ans, nous avons montré à quel point nous étions prêts à défendre le concept de valfrihet. »
En 1992, d’abord, puis en 2001, la municipalité cède ainsi toutes ses maternelles – sauf une – à des acteurs privés. L’école Holmgården est privatisée lors de la deuxième vague. Sept pédagogues, toutes employées par la commune, s’associent pour reprendre seize des maternelles et créent l’entreprise Täbypedagogerna. Anita Hanson Lindbergh, aujourd’hui âgée de 64 ans, était l’une d’elles. « J’étais un peu inquiète, se souvient-elle. Aucune de nous n’avait jamais dirigé d’entreprise. Nous avons perdu en sécurité. Mais gagné en liberté. »
Plus besoin de demander l’autorisation de la mairie pour acheter un meuble, par exemple. « Je n’avais qu’à prendre ma voiture et aller chez Ikea », dit-elle en riant. Anita Hanson Lindbergh apprécie surtout « la possibilité de choisir les orientations pédagogiques et mener des projets, sans attendre les décisions qui venaient d’en haut. »
« Nous devons faire 3 % de profit net par an »
Deux des quatre classes adoptent ainsi la pédagogie Montessori. Mais, en 2009, fini l’indépendance : le groupe Atvexa, créé la même année par plusieurs investisseurs suédois, rachète Täbypedagogerna, la première d’une longue liste d’acquisitions. Aujourd’hui, Atvexa, coté en Bourse depuis décembre 2017, compte 19 filiales, qui possèdent 131 crèches, 28 écoles et un établissement spécialisé, répartis en Suède, en Norvège et en Allemagne. Chaque filiale a une obligation de résultat. « Nous devons faire 3 % de profit net par an », précise Kajsa Söderberg, la patronne de Täbypedagogerna.
Anita Hanson Lindbergh assure qu’il y a du bon à faire partie d’une grosse compagnie : « Atvexa propose, par exemple, des formations en interne au personnel. » Mais elle admet aussi que « l’économie gouverne de plus en plus l’école ». Et pas seulement sous la pression des actionnaires, précise-t-elle : « L’Agence nationale pour l’éducation et les communes nous demandent toujours d’en faire plus, d’embaucher des profs qualifiés, mais sans adapter les financements. »
En cause, selon Kajsa Söderberg, le principe du chèque éducation, dont le montant varie d’une commune à l’autre. Täby a beau être la deuxième ville la plus riche de Suède, le montant alloué pour chaque élève y est plus bas que dans les communes voisines : « S’il était au même niveau qu’ailleurs, nous toucherions 30 millions de couronnes [2,9 millions d’euros] supplémentaires par an », assure la dirigeante.
Le maire, Erik Andersson, balaie les critiques et rappelle que les écoles de la commune, privées ou publiques, ont de bons résultats. Sa principale opposante politique, Agneta Lundahl Dahlström, leader des sociaux-démocrates au conseil municipal, l’admet. Mais, alors que l’élu conservateur y voit le résultat de la concurrence, elle met en avant l’origine socio-économique privilégiée des élèves de Täby, et non la privatisation, dont elle estime, au contraire, qu’elle a été « utilisée par la droite pour réduire les financements, dans le privé comme dans le public, et baisser toujours plus les impôts ».
« On demande aux salariés des maisons de retraite de faire de plus en plus en moins en moins de temps. Les tâches sont minutées, le travail partiel s’est généralisé », Susanne Dahlqvist, déléguée syndicale à Täby
Responsable du syndicat des employés communaux (Kommunal) à Täby, Susanne Dahlqvist assure que le même problème touche les maisons de retraite et les sociétés d’aide à domicile, dans lesquelles les méthodes de gestion du privé ont été généralisées au secteur public : « On demande aux salariés de faire de plus en plus en moins en moins de temps. Les tâches sont minutées, les emplois du temps moins flexibles. Le travail partiel s’est généralisé. » Directrice d’une maison de retraite à Täby, Ulrika Wall confirme : « Je dois parfois me battre avec mon éthique personnelle. Je sais, par exemple, qu’il me faudrait deux infirmières dans une section, mais je ne peux en embaucher qu’une. »
En révélant de graves dysfonctionnements dans les maisons de retraite du royaume, où sont décédés plus de la moitié des morts du Covid-19 en Suède, la pandémie a relancé le débat sur les excès de la privatisation. Un sujet hautement polémique, car, si la majorité des Suédois est favorable au principe de valfrihet, ils sont aussi largement pour l’interdiction des profits. Pour les entreprises concernées, l’un ne va pas sans l’autre. « Elles ont besoin de réaliser des bénéfices si elles veulent se développer, innover, investir dans les compétences de leurs salariés », observe Sabina Joyau, responsable des politiques commerciales auprès de Vårdföretagarna, la confédération qui représente les opérateurs privés du secteur de la santé.
Là encore, aucune autre région en Suède n’a autant privatisé les services de santé que Stockholm, sous l’impulsion justement d’élus conservateurs originaires de Täby. Avant d’être député, puis premier ministre, entre 2006 et 2014, Fredrik Reinfeldt a siégé au conseil municipal de Täby. C’est son gouvernement qui a fait adopter la « loi sur le système de liberté de choix » dans la santé, entrée en vigueur en 2009. Avant, les médecins généralistes, souvent regroupés dans des centres de soins publics, étaient des fonctionnaires territoriaux. Et les cliniques privées étaient extrêmement rares.
La réforme a imposé aux comtés d’ouvrir les cabinets de médecine générale à la concurrence, et, si elles le souhaitaient, de privatiser certaines spécialités jusque-là proposées exclusivement par les hôpitaux publics. Comme pour l’école, aux patients de choisir leurs médecins. Privé ou public, du moment que l’établissement est sous contrat avec le comté, l’acte est remboursé selon une grille tarifaire unique.
Un système à deux vitesses
Ancienne maire de Täby, Filippa Reinfeldt, l’ex-femme du premier ministre, alors responsable de la santé au conseil régional, en a chapeauté la mise en œuvre dans le comté de Stockholm, jusqu’en 2014. Irene Svenonius, responsable des finances et ancienne conseillère municipale de Täby, a pris le relais en 2016. Résultat : alors que les vingt autres comtés suédois ont ouvert en moyenne quatre spécialités à la concurrence, Stockholm en a libéralisé plus de quarante.
Si la sociale-démocrate Aida Hadzialic reconnaît que la privatisation a permis « d’accroître l’accessibilité aux soins » grâce à l’ouverture de nouveaux cabinets, elle en déplore les effets pervers. Pour réaliser des bénéfices, les établissements doivent multiplier consultations et interventions. Avec 4 000 opérateurs privés, il a aussi fallu mettre en place un système de contrôle. « Tout cela a contribué à une hausse des coûts pour la région, au détriment des hôpitaux publics, à qui on demande en permanence de faire des économies », explique-t-elle.
Autre phénomène : en plus de leurs contrats avec le comté, ces opérateurs privés passent des accords avec des assurances-santé, dont le nombre a été multiplié par plus de 10 en dix ans. En 2019, 681 000 Suédois (sur 10 millions) en avaient souscrit une, avec un seul objectif : se faire soigner immédiatement, quand les files d’attente, pour certaines interventions, ne cessent d’augmenter en Suède. Pour le chercheur John Lapidus, l’essor de ces assurances est la preuve d’une transformation fondamentale de l’État-providence suédois au profit d’un système à deux vitesses : « On est en train de s’écarter de notre modèle relativement égalitaire. »
L’ouverture du secteur public aux sociétés à but lucratif en est la cause, selon lui : « On pensait que si les financements restaient publics, rien ne changerait. Or cela ne s’est produit nulle part ailleurs. » Le risque d’un système parallèle, dit-il, est « l’érosion du consentement à l’impôt ». Et, avec lui, l’affaiblissement de l’État-providence. Pour le moment, aucune réforme n’est envisagée. Depuis 2014, le parti Démocrates de Suède (extrême droite), longtemps favorable à l’interdiction de réaliser des profits, a fait volte-face, et rejoint la droite dans l’opposition, majoritaire au Parlement. La privatisation, elle, se poursuit. Prochaine étape : celle de l’Agence nationale pour l’emploi, au programme du gouvernement, dirigé par les sociaux-démocrates.
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